Albares y las subvenciones sin control, del control al
capricho.
La apariencia de técnica normativa frente a una
mutación material del régimen subvencional.
El artículo que se nos presenta en el Debate constituye
una pieza para realizar un análisis jurídico y administrativo de gran rigor, que puede diseccionar con precisión quirúrgica la iniciativa impulsada por el ministro de Asuntos
Exteriores, Unión Europea y Cooperación, José Manuel Albares, consistente en la
modificación del artículo 26 del Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el
que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el
desarrollo sostenible y la solidaridad global. Bajo la apariencia formal de una
mera “clarificación” interpretativa, el autor identifica una auténtica mutación
sustancial del régimen subvencional español. Su tesis central es clara y
contundente: lo que se presenta como una mejora técnica encubre una
flexibilización profunda del control del gasto público, con repercusiones
constitucionales, procedimentales y de auditoría pública de primer orden.
La desnaturalización del principio
de especialidad del gasto
El núcleo de la crítica radica en la introducción de
un margen de variación de hasta el 25 % en la distribución presupuestaria de los
gastos subvencionables. Esta medida, según el artículo, no es neutra: implica
una flexibilización ex post del principio de especialidad del gasto, uno
de los pilares del Derecho presupuestario y administrativo. Al permitir que,
una vez concedida la subvención, el beneficiario pueda desplazar partidas
presupuestarias dentro de ese umbral “debidamente justificado”, se reduce el
control sobre la finalidad concreta de los fondos públicos y se desnaturaliza
el acto administrativo de concesión, cuyo contenido esencial radica
precisamente en la afectación específica de recursos a un objeto determinado.
Desde la perspectiva de la auditoría pública -ámbito
desde el que parece escribirse el texto-, esta reforma altera el delicado
equilibrio entre discrecionalidad administrativa y control del gasto. Ya no se
trata de una mera interpretación auténtica del artículo 26, sino de una
alteración material del régimen de ejecución y justificación. El riesgo es
evidente: se abre la puerta a una gestión más adaptativa, pero también menos
predecible y fiscalizable.
Retroactividad: quiebra de la
seguridad jurídica
Uno de los aspectos más graves que destaca el artículo
es la aplicación retroactiva de la norma. Invocando el artículo 9.3 de la
Constitución Española, el autor recuerda que la irretroactividad de las
disposiciones restrictivas de derechos y el principio de seguridad jurídica son
pilares del ordenamiento. Aunque la modificación se califique formalmente como
“favorable” para los beneficiarios, en la práctica modifica las reglas de
control y fiscalización en expedientes ya en curso.
Esta retroactividad, lejos de resolver dudas
interpretativas genuinas, parece diseñada para convalidar situaciones
preexistentes y regularizar desviaciones presupuestarias previas. La consecuencia
es una quiebra de la confianza legítima de los administrados y una dificultad
añadida para la labor de fiscalización, ya que los criterios de elegibilidad y
justificación dejan de ser estables. En el artículo se obserca y se puede
deducir con acierto que alterar las reglas del juego una vez iniciado el
procedimiento de gasto vulnera la doctrina constitucional consolidada (SSTC
126/1987, 182/1997, 112/2006).
Desviación del principio de
concurrencia y riesgo de arbitrariedad
El texto distingue con claridad entre subvenciones en
concurrencia competitiva (Título III del Real Decreto) y subvenciones directas,
pero advierte de un efecto expansivo de facto de la flexibilización del
25 %. Al dejar en manos del órgano concedente la valoración de la
“justificación” de la redistribución, se incrementa una discrecionalidad
técnica no suficientemente reglada.
Desde el Derecho administrativo, esto puede derivar en
desviación de poder y en un debilitamiento del principio de igualdad en el
acceso a las subvenciones. Distintos beneficiarios podrían recibir tratamientos
desiguales en fase de ejecución, lo que erosiona la concurrencia y genera
riesgo de arbitrariedad. El autor identifica aquí un problema clásico de
control de la discrecionalidad: cuando los límites normativos se difuminan, la
Administración gana en adaptabilidad, pero pierde en garantía.
Deficiencias procedimentales: el
dictamen revelador del Consejo de Estado
Uno de los méritos más notables del artículo es su
análisis del procedimiento normativo seguido, que califica de defectuoso. El
dictamen del Consejo de Estado es presentado como una impugnación técnica en sí
misma. El órgano consultivo advierte del uso abusivo de la tramitación urgente -práctica
reiterada que limita su capacidad de análisis y degrada la calidad normativa- y
denuncia que la consulta pública previa se realizó cuando ya existía un texto
redactado, vaciando de contenido el trámite participativo exigido por la Ley
39/2015.
La insuficiencia de la audiencia pública (solo tres
alegaciones) no es anecdótica: puede reflejar falta de transparencia o un
diseño procedimental que desincentiva la participación. En ambos casos, el
resultado es una norma con déficit de legitimidad. Las circunstancias conectan
estos defectos con el principio constitucional de buena administración y
denuncia la transformación de mecanismos participativos en meros formalismos
legitimadores.
Impacto estructural en el control
financiero
Desde la óptica de la auditoría del sector público, la
reforma introduce riesgos sistémicos:
1. Pérdida de trazabilidad del gasto,
al complicar el seguimiento de la ejecución presupuestaria y la verificación de
objetivos.
2. Incentivo perverso a la
planificación deficiente: los beneficiarios pueden presentar presupuestos
iniciales menos precisos y ajustarlos posteriormente.
3. Facilitación de regularizaciones ex
post de desviaciones que, en otro contexto, podrían dar lugar a reintegros.
Aquí se concluye con lucidez que la norma sigue un
patrón reconocible: priorizar la gestión discrecional y adaptativa frente a los
principios clásicos de legalidad, seguridad jurídica, control del gasto y
transparencia.
Incoherencias constitucionales: el
balance final
La última parte del análisis expresa con solvencia las
incoherencias constitucionales. La modificación no es meramente interpretativa,
sino materialmente innovadora, lo que contraviene la doctrina del Tribunal
Constitucional (STC 182/1997). La retroactividad afecta la confianza legítima
de manera cualificada. Se debilita el principio de especialidad presupuestaria
(STS de 20 de mayo de 2013) y se incrementa el riesgo de arbitrariedad (STC
73/1984).
En síntesis, el artículo denuncia una tensión resuelta
en favor de la eficiencia administrativa, pero a costa de erosionar las
garantías del Estado de Derecho.
Conclusión: una alerta necesaria
para la gobernanza del gasto público
Este ensayo no solo resume, sino que valora
positivamente la profundidad y el rigor del artículo analizado. Lejos de ser
una diatriba ideológica, se trata de un ejercicio de control técnico y
constitucional que pone el dedo en la llaga de un problema estructural: la
tendencia creciente a flexibilizar el régimen subvencional en nombre de la
“eficiencia”, muchas veces a costa de la responsabilidad y la seguridad
jurídica.
En un contexto donde las subvenciones al desarrollo
representan un volumen significativo de gasto público, la crítica aquí expuesta
adquiere especial relevancia. La norma, presentada como clarificación, revela
en realidad una mutación material del régimen que exige un debate público más
amplio. Porque, como bien concluye el autor, el verdadero equilibrio no está en
elegir entre eficiencia y garantías, sino en garantizar que la primera no se
construya sobre la erosión sistemática de las segundas. Ha de advertirse, en
definitiva, no solo analiza una reforma concreta: alerta sobre un modelo de
gobernanza que, si no se corrige, puede terminar desnaturalizando los
principios que justifican la existencia misma del control público del gasto.
Incoherencias Constitucionales
- La modificación tiene carácter
materialmente innovador, no meramente interpretativo.
Conforme a la doctrina del Tribunal
Constitucional (STC 182/1997), no cabe encubrir bajo la apariencia de norma
interpretativa una alteración sustancial del régimen jurídico aplicable. En
este caso, la introducción de un margen del 25% altera el contenido esencial
del régimen subvencional.
- La retroactividad proyectada
vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
El Tribunal Constitucional ha
reiterado (SSTC 126/1987, 182/1997, 112/2006) que:
- La
retroactividad impropia es admisible solo si respeta la confianza
legítima.
- No
puede utilizarse para alterar de forma imprevisible situaciones jurídicas
en curso.
En el presente caso:
- Se
modifican las condiciones de justificación del gasto una vez iniciados
los expedimientos.
- Se
afecta directamente a la previsibilidad del régimen de control.
Esto supone una afectación
cualificada de la confianza legítima, incompatible con la doctrina
constitucional.
- La reforma debilita el
principio de especialidad presupuestaria y el control del gasto público.
El Tribunal Supremo ha señalado (STS
de 20 de mayo de 2013, rec. 4547/2010) que:
- La
subvención queda vinculada a una finalidad concreta.
- La
alteración de dicha finalidad exige justificación estricta y control
reforzado.
La habilitación genérica del 25%
introduce una flexibilización incompatible con el rigor exigido en la
gestión de fondos públicos.
- Se incrementa el riesgo de
arbitrariedad administrativa.
La doctrina del Tribunal
Constitucional (STC 73/1984) establece que:
- La
discrecionalidad administrativa debe estar sujeta a límites normativos
claros y controlables.
- La
ausencia de criterios precisos puede derivar en arbitrariedad prohibida
por el art. 9.3 CE.
La expresión “debidamente
justificado” sin mayor concreción:
- No
satisface los estándares de determinación exigidos.
- Amplía
excesivamente el margen de decisión del órgano concedente.
- El procedimiento de elaboración
normativa presenta vicios sustanciales
El Tribunal Supremo (STS de 27 de
noviembre de 2018, rec. 3781/2017) ha declarado que:
- La
omisión o defectuosa realización de los trámites de participación puede
determinar la nulidad de la disposición.
- La
consulta pública previa no es un trámite formal, sino sustantivo.
En este caso:
- La
consulta se realiza con un texto ya redactado.
- Se
desnaturaliza su finalidad.
Esto configura un vicio
procedimental relevante con potencial invalidante.
