El aplazamiento como estrategia
I. Introducción: dos lecturas
de un mismo diagnóstico
El reciente informe del
Banco de España sobre las presiones presupuestarias estructurales de la
economía española admite, en realidad, dos lecturas superpuestas. La primera es
estrictamente contable: España gasta más de lo que sus ingresos ordinarios permiten
financiar de forma sostenida, y los factores que explican ese desajuste, envejecimiento, sanidad, transición energética, digitalización y, ahora,
defensa, no son coyunturales sino permanentes. La segunda lectura, menos
evidente pero más relevante para un análisis que combine las herramientas de la
economía pública con las de la sociología política, es que el informe describe
una crisis de legitimidad procedimental: una sociedad que ha decidido
colectivamente sostener un determinado nivel de bienestar sin haber decidido,
con la misma claridad, quién pagará su coste futuro.
Este ensayo sostiene que
el verdadero objeto de estudio no es el déficit en sí, una variable contable
que cualquier gobierno puede maquillar temporalmente mediante ingeniería
presupuestaria, sino la arquitectura institucional que permite posponer
indefinidamente la pregunta distributiva subyacente. Para sostener esta tesis,
conviene movilizar tres cuerpos teóricos complementarios: la economía política
del gasto público (Wagner, Baumol, Musgrave), la teoría de la inconsistencia
temporal y la credibilidad institucional (Kydland y Prescott, Buchanan), y la
sociología comparada del Estado de bienestar (Esping-Andersen, Pierson,
Streeck). Sobre esa base, el análisis del llamado «trilema fiscal español», impuestos,
deuda o reforma del gasto, adquiere una dimensión que trasciende la discusión
técnica y se convierte en una cuestión de filosofía política aplicada: ¿qué
tipo de contrato intergeneracional está dispuesta a sostener la sociedad
española, y mediante qué procedimientos legítimos puede revisarlo?
II. El gasto público como
variable estructural
La economía pública
clásica ofrece dos marcos que explican por qué el gasto público crece de manera
prácticamente irreversible en sociedades avanzadas. El primero es la denominada
ley de Wagner, formulada a finales del siglo XIX, según la cual el desarrollo
económico genera una demanda creciente de bienes públicos, seguridad social,
sanidad, educación, infraestructuras, cuya elasticidad-renta es superior a la
unidad: a medida que una sociedad se enriquece, exige proporcionalmente más
Estado, no menos. El segundo es la «enfermedad de los costes» descrita por
William Baumol, que explica por qué los servicios intensivos en trabajo humano,
sanidad y cuidados de larga duración, paradigmáticamente, ven encarecerse su
coste relativo de forma sistemática, puesto que su productividad no puede
crecer al mismo ritmo que la de los sectores industriales o tecnológicos sin
degradar la calidad del servicio prestado.
Leídos en conjunto, ambos
marcos permiten reinterpretar los cuatro grandes vectores identificados por el
supervisor, envejecimiento, sanidad, transición digital y transición ecológica,
no como una lista de problemas coyunturales que un gobierno hábil podría resolver
con un ajuste puntual, sino como la manifestación local de una dinámica
estructural común a todas las economías avanzadas. El quinto vector, el gasto
en defensa, introduce un elemento distinto: no obedece a una lógica de demanda
interna creciente sino a un cambio exógeno en el entorno estratégico europeo,
lo que en términos de Richard Musgrave correspondería a una redefinición no
negociada de la función de asignación del Estado, impuesta desde fuera del
ciclo electoral doméstico.
La consecuencia analítica
de este encuadre es importante: si el crecimiento del gasto obedece a fuerzas
estructurales de esta naturaleza, entonces ninguna reforma paramétrica aislada,
ni siquiera la más exitosa de las reformas de pensiones, puede «resolver» el
problema en el sentido de hacerlo desaparecer. Como mucho, puede ralentizar su
trayectoria o redistribuir su coste en el tiempo. Esta distinción entre
resolver y ralentizar es precisamente la que permite comprender la aparente
contradicción institucional que se analiza a continuación.
III. La paradoja de la
credibilidad institucional
El caso de José Luis
Escrivá merece un tratamiento que vaya más allá de la ironía biográfica. Desde
la perspectiva de la teoría de la inconsistencia temporal desarrollada por Finn
Kydland y Edward Prescott, el fenómeno no es anecdótico sino estructural: los
responsables políticos tienen incentivos sistemáticos para anunciar reformas
que proyectan sostenibilidad a largo plazo, precisamente porque el coste
político de admitir su insuficiencia se desplaza a un horizonte temporal que
excede el ciclo electoral del decisor. Cuando esa misma persona pasa a ocupar
un cargo cuya función institucional es precisamente la de evaluar la
sostenibilidad con independencia del ciclo político, la gobernación de un banco
central, el cambio de rol no revela necesariamente una contradicción personal,
sino el funcionamiento esperado de una separación institucional bien diseñada:
el banco central existe, entre otras razones, para decir en voz alta lo que el
ciclo electoral tiende a silenciar.
Desde la economía
política del *public choice* de James Buchanan y Gordon Tullock, este episodio
ilustra además el concepto de «ilusión fiscal»: la tendencia de los electorados
a subestimar el coste futuro de las decisiones de gasto presentes, favorecida
por gobiernos que tienen incentivos para presentar las reformas como
definitivas aunque sepan que no lo son. La reforma de pensiones aprobada
durante la pasada legislatura no fue, en este sentido, un engaño deliberado,
sino el resultado previsible de un sistema de incentivos en el que la
credibilidad política a corto plazo compite, y normalmente gana, frente a la
sostenibilidad actuarial a largo plazo.
Lo significativo, por
tanto, no es que Escrivá «se contradiga», sino que la institución que ahora
dirige esté cumpliendo su función contramayoritaria: introducir en el debate
público una restricción de realidad que el sistema de incentivos electorales
tiende estructuralmente a omitir. La pregunta relevante para la ciencia
política no es biográfica sino institucional: ¿dispone España de mecanismos de
compromiso creíble, reglas fiscales vinculantes, organismos independientes con
capacidad real de veto o, al menos, de alarma temprana, como la AIReF,
suficientemente robustos para que esta clase de advertencias se traduzcan en
corrección de rumbo antes de que la corrija, de forma mucho más costosa, la
presión de los mercados de deuda o de las instituciones europeas?
IV. El trilema fiscal:
impuestos, deuda y reforma del gasto
Toda estrategia de
consolidación fiscal frente a un gasto estructural creciente puede
descomponerse, en última instancia, en tres familias de instrumentos, cada una
con una lógica económica y una lógica de legitimidad social distintas.
La vía
tributaria
Incrementar la
recaudación es la opción más visible políticamente y, en apariencia, la más
directa desde el punto de vista contable. Sin embargo, la teoría de la
imposición óptima advierte que el coste de eficiencia de un impuesto no crece
de forma lineal sino más que proporcional con el tipo marginal aplicado: cada
punto adicional de presión fiscal genera una pérdida de bienestar, el llamado
«exceso de gravamen» creciente, especialmente cuando recae sobre las bases más
móviles, capital, trabajo altamente cualificado, inversión empresarial, en una
economía abierta dentro de un mercado único europeo en el que la competencia
fiscal entre jurisdicciones es real. La cuestión, por tanto, no es moral sino
de elasticidades: en qué punto de la curva se encuentra ya el sistema
tributario español y cuánto margen de recaudación adicional puede obtenerse sin
deteriorar la base imponible futura.
La vía del
endeudamiento
Financiar el gasto
estructural mediante deuda pública traslada el coste a generaciones futuras sin
que estas hayan participado en la decisión, lo que constituye, en términos de
filosofía política, una forma de representación intertemporal fallida: quienes
pagarán los intereses dentro de veinte años no han votado las decisiones de
gasto que los generaron. La economía de la deuda pública añade además una
advertencia técnica relevante: el coste de esta vía no es fijo, sino que
depende de la relación entre el tipo de interés real y la tasa de crecimiento
de la economía. Mientras esa diferencial fue negativa,tipos por debajo del
crecimiento, la deuda pudo «pagarse sola» en términos relativos. La
normalización de la política monetaria europea ha cerrado esa ventana
excepcional, lo que convierte al endeudamiento de una opción casi gratuita en
una con coste creciente y compuesto.
La vía de la
reforma del gasto
Es la opción que la
economía política identifica como la más eficiente desde un punto de vista
estrictamente asignativo, permite redirigir recursos hacia los usos de mayor
retorno social y, simultáneamente, la más difícil de implementar desde la
lógica de la acción colectiva. La razón es bien conocida desde Mancur Olson:
los beneficiarios de cada partida de gasto concreta están organizados, son
identificables y tienen fuertes incentivos para movilizarse en su defensa,
mientras que los beneficiarios difusos de una hipotética mayor eficiencia
agregada, los contribuyentes futuros, no lo están. De ahí que la reforma del
gasto sea, sistemáticamente, la vía menos explorada en cualquier democracia
avanzada, no por falta de diagnóstico técnico sino por una asimetría
estructural en los costes de organización política.
La conclusión de este
apartado es que España no afronta una elección puramente técnica entre tres
instrumentos neutros, sino una elección entre tres formas distintas de
injusticia distributiva potencial: penalizar a los contribuyentes presentes,
penalizar a los contribuyentes futuros, o reabrir un conflicto distributivo
entre beneficiarios actuales de programas de gasto consolidados. Que esta
tercera opción sea la menos transitada no es casualidad sociológica, sino el
resultado predecible de la estructura de incentivos descrita.
V. La economía política del
aplazamiento
La advertencia de la
AIReF sobre la necesidad de medidas presupuestarias adicionales en los próximos
ejercicios debe leerse en el contexto más amplio de lo que Wolfgang Streeck ha
denominado, en su análisis comparado de las democracias europeas, la estrategia
de «comprar tiempo»: el uso sucesivo de instrumentos extraordinarios , tipos de
interés artificialmente bajos, suspensión de reglas fiscales, transferencias
europeas, cláusulas de escape ante crisis, para evitar que el conflicto
distributivo entre Estado y mercado, o entre generaciones, se manifieste
abiertamente en el espacio democrático. Cada uno de estos instrumentos fue, en
su momento, una respuesta razonable a una crisis concreta, financiera,
sanitaria, energética. Pero su acumulación sucesiva ha producido un efecto
colateral: ha permitido posponer durante más de una década la pregunta
distributiva de fondo, sin resolverla.
El concepto de «ventana
de oportunidad para la reforma», desarrollado en la literatura sobre economía
política del ajuste estructural, resulta aquí especialmente útil. Las reformas
de gasto profundas tienden a producirse únicamente bajo dos condiciones: o bien
existe un margen de holgura fiscal suficiente para compensar a los perdedores
de la reforma, lo que reduce su resistencia política, o bien la crisis es
suficientemente severa como para que la alternativa de no reformar resulte
visiblemente peor que reformar. España se encuentra, según el propio
diagnóstico del supervisor, abandonando la primera condición, el margen de
holgura se agota, sin haber llegado todavía, afortunadamente, a la segunda. Es
precisamente en ese intervalo donde la calidad institucional de un país se pone
a prueba: la capacidad de reformar antes de la crisis, cuando todavía existe
margen para hacerlo de forma gradual y compensada, en lugar de después, cuando
la reforma se impone desde fuera y sin margen de negociación social.
VI. Sociología del Estado de
bienestar: legitimidad y contrato entre generaciones
Desde la sociología
comparada, la tipología clásica de Gøsta Esping-Andersen permite situar el caso
español dentro de un patrón reconocible: un régimen de bienestar de tradición
mediterránea, caracterizado por una fuerte dependencia de las transferencias
contributivas, pensiones, en particular y una provisión familiar relativamente
intensa de los cuidados que en otros modelos asume directamente el Estado. Este
diseño institucional tiene una consecuencia poco comentada en el debate
puramente fiscal: hace que la legitimidad del sistema dependa en gran medida de
la percepción de reciprocidad intergeneracional «yo cotizo ahora porque
mis mayores cotizaron antes, y confío en que mis hijos cotizarán cuando yo sea
mayor» más que de un cálculo actuarial individual. Cuando esa percepción de
reciprocidad se debilita, ya sea por el deterioro de la ratio entre cotizantes
y pensionistas, ya sea por la evidencia pública de que el sistema requiere
inyecciones extraordinarias de financiación ajenas a las cotizaciones sociales,
el riesgo no es solo actuarial sino de legitimidad política del propio contrato
social.
Paul Pierson, en su
análisis de la «nueva política» del Estado de bienestar, observó que los
programas de gasto social maduros generan sus propias constituencies de
defensa, lo que vuelve sus reformas estructuralmente distintas, y más difíciles,
que su creación original. Aplicado al caso español, esto explica por qué el
debate público tiende a polarizarse rápidamente entre quienes presentan
cualquier ajuste como un «ataque al Estado del bienestar» y quienes lo
presentan como una «inevitabilidad técnica», sin que ninguno de los dos marcos
discursivos capture adecuadamente la naturaleza del problema: no se trata de
desmantelar el modelo de bienestar español, sino de decidir, de forma explícita
y mediante un procedimiento democrático suficientemente deliberativo, qué
generación y qué grupo social asumirá el coste de su sostenibilidad en las
próximas dos décadas.
VII. Justicia
intergeneracional: los límites del principio del ahorro justo
John Rawls introdujo en
su teoría de la justicia el llamado «principio del ahorro justo» (*just savings
principle*) para abordar precisamente este tipo de dilema: cada generación
tiene la obligación de transferir a la siguiente un conjunto de instituciones y
de capital , físico, institucional y fiscal, que le permita, a su vez, sostener
un esquema justo de cooperación social. Trasladado al debate fiscal español,
este principio sugiere un criterio normativo claro, aunque difícil de
operacionalizar: ni el inmovilismo que traslada toda la carga del
envejecimiento a los trabajadores futuros mediante deuda creciente, ni un
ajuste tan abrupto que comprometa el bienestar de los pensionistas actuales que
ya organizaron sus expectativas vitales en torno al sistema vigente, son
compatibles con una noción robusta de justicia entre generaciones.
La dificultad, como ha
señalado la literatura crítica sobre la aplicación práctica de este principio,
es que Rawls no ofrece una fórmula para determinar la tasa de ahorro
intergeneracional óptima, sino únicamente el imperativo de que exista una
deliberación pública genuina sobre ella. En el caso español, el déficit no es
solo de recursos sino, antes que eso, de deliberación: el informe del
Banco de España es revelador precisamente porque señala la ausencia de un marco
explícito de financiación, no la ausencia de gasto. Dicho de otro modo, el
problema normativo de fondo no es que España haya elegido mal entre impuestos,
deuda y reforma del gasto, sino que todavía no ha completado, como comunidad
política, el proceso deliberativo necesario para elegir conscientemente entre
esas tres opciones y asumir sus costes de forma transparente.
VIII. Conclusión: previsión
planificada o ajuste impuesto
El análisis precedente
permite reformular la pregunta inicial. No se trata de si España necesitará un
ajuste fiscal eso, como advierte el propio supervisor, es prácticamente
inevitable dada la naturaleza estructural, y no coyuntural, de las presiones de
gasto identificadas, sino de si ese ajuste se producirá mediante un
procedimiento democrático deliberativo que distribuya sus costes de forma
explícita y, en la medida de lo posible, justa entre generaciones y grupos
sociales, o mediante la imposición externa de los mercados de deuda o de las
instituciones europeas, en un momento en que el margen de negociación social ya
se habrá agotado.
La paradoja institucional
encarnada por la trayectoria de José Luis Escrivá no debe leerse como una
anécdota biográfica, sino como un síntoma: el sistema político español ha sido
más eficaz produciendo anuncios de sostenibilidad que produciendo sostenibilidad
efectiva, porque los incentivos electorales premian sistemáticamente lo primero
sobre lo segundo. Corregir esa asimetría no es un problema exclusivamente
técnico de «mejores políticas públicas» sino institucional y, en última
instancia, filosófico-político: exige fortalecer los mecanismos de compromiso
creíble que permitan a una sociedad democrática comprometerse hoy con una
distribución de cargas futuras que sus propios incentivos de corto plazo
tienden, de otro modo, a eludir indefinidamente.
La historia económica,
como recuerda la propia tradición que estudia las crisis de deuda soberana,
enseña que los desequilibrios fiscales estructurales siempre se resuelven,
tarde o temprano. La pregunta verdaderamente relevante y la que este ensayo ha
querido situar en el centro del análisis no es técnica sino política: quién
decide, cuándo decide y mediante qué grado de deliberación democrática se
distribuye, finalmente, el coste de tres décadas de aplazamiento.
