El aplazamiento como estrategia...Velvet fire

 

El aplazamiento como estrategia

I. Introducción: dos lecturas de un mismo diagnóstico

El reciente informe del Banco de España sobre las presiones presupuestarias estructurales de la economía española admite, en realidad, dos lecturas superpuestas. La primera es estrictamente contable: España gasta más de lo que sus ingresos ordinarios permiten financiar de forma sostenida, y los factores que explican ese desajuste, envejecimiento, sanidad, transición energética, digitalización y, ahora, defensa, no son coyunturales sino permanentes. La segunda lectura, menos evidente pero más relevante para un análisis que combine las herramientas de la economía pública con las de la sociología política, es que el informe describe una crisis de legitimidad procedimental: una sociedad que ha decidido colectivamente sostener un determinado nivel de bienestar sin haber decidido, con la misma claridad, quién pagará su coste futuro.

Este ensayo sostiene que el verdadero objeto de estudio no es el déficit en sí, una variable contable que cualquier gobierno puede maquillar temporalmente mediante ingeniería presupuestaria, sino la arquitectura institucional que permite posponer indefinidamente la pregunta distributiva subyacente. Para sostener esta tesis, conviene movilizar tres cuerpos teóricos complementarios: la economía política del gasto público (Wagner, Baumol, Musgrave), la teoría de la inconsistencia temporal y la credibilidad institucional (Kydland y Prescott, Buchanan), y la sociología comparada del Estado de bienestar (Esping-Andersen, Pierson, Streeck). Sobre esa base, el análisis del llamado «trilema fiscal español», impuestos, deuda o reforma del gasto, adquiere una dimensión que trasciende la discusión técnica y se convierte en una cuestión de filosofía política aplicada: ¿qué tipo de contrato intergeneracional está dispuesta a sostener la sociedad española, y mediante qué procedimientos legítimos puede revisarlo?

II. El gasto público como variable estructural

La economía pública clásica ofrece dos marcos que explican por qué el gasto público crece de manera prácticamente irreversible en sociedades avanzadas. El primero es la denominada ley de Wagner, formulada a finales del siglo XIX, según la cual el desarrollo económico genera una demanda creciente de bienes públicos, seguridad social, sanidad, educación, infraestructuras, cuya elasticidad-renta es superior a la unidad: a medida que una sociedad se enriquece, exige proporcionalmente más Estado, no menos. El segundo es la «enfermedad de los costes» descrita por William Baumol, que explica por qué los servicios intensivos en trabajo humano, sanidad y cuidados de larga duración, paradigmáticamente, ven encarecerse su coste relativo de forma sistemática, puesto que su productividad no puede crecer al mismo ritmo que la de los sectores industriales o tecnológicos sin degradar la calidad del servicio prestado.

Leídos en conjunto, ambos marcos permiten reinterpretar los cuatro grandes vectores identificados por el supervisor, envejecimiento, sanidad, transición digital y transición ecológica, no como una lista de problemas coyunturales que un gobierno hábil podría resolver con un ajuste puntual, sino como la manifestación local de una dinámica estructural común a todas las economías avanzadas. El quinto vector, el gasto en defensa, introduce un elemento distinto: no obedece a una lógica de demanda interna creciente sino a un cambio exógeno en el entorno estratégico europeo, lo que en términos de Richard Musgrave correspondería a una redefinición no negociada de la función de asignación del Estado, impuesta desde fuera del ciclo electoral doméstico.

La consecuencia analítica de este encuadre es importante: si el crecimiento del gasto obedece a fuerzas estructurales de esta naturaleza, entonces ninguna reforma paramétrica aislada, ni siquiera la más exitosa de las reformas de pensiones, puede «resolver» el problema en el sentido de hacerlo desaparecer. Como mucho, puede ralentizar su trayectoria o redistribuir su coste en el tiempo. Esta distinción entre resolver y ralentizar es precisamente la que permite comprender la aparente contradicción institucional que se analiza a continuación.

III. La paradoja de la credibilidad institucional

El caso de José Luis Escrivá merece un tratamiento que vaya más allá de la ironía biográfica. Desde la perspectiva de la teoría de la inconsistencia temporal desarrollada por Finn Kydland y Edward Prescott, el fenómeno no es anecdótico sino estructural: los responsables políticos tienen incentivos sistemáticos para anunciar reformas que proyectan sostenibilidad a largo plazo, precisamente porque el coste político de admitir su insuficiencia se desplaza a un horizonte temporal que excede el ciclo electoral del decisor. Cuando esa misma persona pasa a ocupar un cargo cuya función institucional es precisamente la de evaluar la sostenibilidad con independencia del ciclo político, la gobernación de un banco central, el cambio de rol no revela necesariamente una contradicción personal, sino el funcionamiento esperado de una separación institucional bien diseñada: el banco central existe, entre otras razones, para decir en voz alta lo que el ciclo electoral tiende a silenciar.

Desde la economía política del *public choice* de James Buchanan y Gordon Tullock, este episodio ilustra además el concepto de «ilusión fiscal»: la tendencia de los electorados a subestimar el coste futuro de las decisiones de gasto presentes, favorecida por gobiernos que tienen incentivos para presentar las reformas como definitivas aunque sepan que no lo son. La reforma de pensiones aprobada durante la pasada legislatura no fue, en este sentido, un engaño deliberado, sino el resultado previsible de un sistema de incentivos en el que la credibilidad política a corto plazo compite, y normalmente gana, frente a la sostenibilidad actuarial a largo plazo.

Lo significativo, por tanto, no es que Escrivá «se contradiga», sino que la institución que ahora dirige esté cumpliendo su función contramayoritaria: introducir en el debate público una restricción de realidad que el sistema de incentivos electorales tiende estructuralmente a omitir. La pregunta relevante para la ciencia política no es biográfica sino institucional: ¿dispone España de mecanismos de compromiso creíble, reglas fiscales vinculantes, organismos independientes con capacidad real de veto o, al menos, de alarma temprana, como la AIReF, suficientemente robustos para que esta clase de advertencias se traduzcan en corrección de rumbo antes de que la corrija, de forma mucho más costosa, la presión de los mercados de deuda o de las instituciones europeas?

IV. El trilema fiscal: impuestos, deuda y reforma del gasto

Toda estrategia de consolidación fiscal frente a un gasto estructural creciente puede descomponerse, en última instancia, en tres familias de instrumentos, cada una con una lógica económica y una lógica de legitimidad social distintas.

La vía tributaria

Incrementar la recaudación es la opción más visible políticamente y, en apariencia, la más directa desde el punto de vista contable. Sin embargo, la teoría de la imposición óptima advierte que el coste de eficiencia de un impuesto no crece de forma lineal sino más que proporcional con el tipo marginal aplicado: cada punto adicional de presión fiscal genera una pérdida de bienestar, el llamado «exceso de gravamen» creciente, especialmente cuando recae sobre las bases más móviles, capital, trabajo altamente cualificado, inversión empresarial, en una economía abierta dentro de un mercado único europeo en el que la competencia fiscal entre jurisdicciones es real. La cuestión, por tanto, no es moral sino de elasticidades: en qué punto de la curva se encuentra ya el sistema tributario español y cuánto margen de recaudación adicional puede obtenerse sin deteriorar la base imponible futura.

La vía del endeudamiento

Financiar el gasto estructural mediante deuda pública traslada el coste a generaciones futuras sin que estas hayan participado en la decisión, lo que constituye, en términos de filosofía política, una forma de representación intertemporal fallida: quienes pagarán los intereses dentro de veinte años no han votado las decisiones de gasto que los generaron. La economía de la deuda pública añade además una advertencia técnica relevante: el coste de esta vía no es fijo, sino que depende de la relación entre el tipo de interés real y la tasa de crecimiento de la economía. Mientras esa diferencial fue negativa,tipos por debajo del crecimiento, la deuda pudo «pagarse sola» en términos relativos. La normalización de la política monetaria europea ha cerrado esa ventana excepcional, lo que convierte al endeudamiento de una opción casi gratuita en una con coste creciente y compuesto.

La vía de la reforma del gasto

Es la opción que la economía política identifica como la más eficiente desde un punto de vista estrictamente asignativo, permite redirigir recursos hacia los usos de mayor retorno social y, simultáneamente, la más difícil de implementar desde la lógica de la acción colectiva. La razón es bien conocida desde Mancur Olson: los beneficiarios de cada partida de gasto concreta están organizados, son identificables y tienen fuertes incentivos para movilizarse en su defensa, mientras que los beneficiarios difusos de una hipotética mayor eficiencia agregada, los contribuyentes futuros, no lo están. De ahí que la reforma del gasto sea, sistemáticamente, la vía menos explorada en cualquier democracia avanzada, no por falta de diagnóstico técnico sino por una asimetría estructural en los costes de organización política.

La conclusión de este apartado es que España no afronta una elección puramente técnica entre tres instrumentos neutros, sino una elección entre tres formas distintas de injusticia distributiva potencial: penalizar a los contribuyentes presentes, penalizar a los contribuyentes futuros, o reabrir un conflicto distributivo entre beneficiarios actuales de programas de gasto consolidados. Que esta tercera opción sea la menos transitada no es casualidad sociológica, sino el resultado predecible de la estructura de incentivos descrita.

V. La economía política del aplazamiento

La advertencia de la AIReF sobre la necesidad de medidas presupuestarias adicionales en los próximos ejercicios debe leerse en el contexto más amplio de lo que Wolfgang Streeck ha denominado, en su análisis comparado de las democracias europeas, la estrategia de «comprar tiempo»: el uso sucesivo de instrumentos extraordinarios , tipos de interés artificialmente bajos, suspensión de reglas fiscales, transferencias europeas, cláusulas de escape ante crisis, para evitar que el conflicto distributivo entre Estado y mercado, o entre generaciones, se manifieste abiertamente en el espacio democrático. Cada uno de estos instrumentos fue, en su momento, una respuesta razonable a una crisis concreta, financiera, sanitaria, energética. Pero su acumulación sucesiva ha producido un efecto colateral: ha permitido posponer durante más de una década la pregunta distributiva de fondo, sin resolverla.

El concepto de «ventana de oportunidad para la reforma», desarrollado en la literatura sobre economía política del ajuste estructural, resulta aquí especialmente útil. Las reformas de gasto profundas tienden a producirse únicamente bajo dos condiciones: o bien existe un margen de holgura fiscal suficiente para compensar a los perdedores de la reforma, lo que reduce su resistencia política, o bien la crisis es suficientemente severa como para que la alternativa de no reformar resulte visiblemente peor que reformar. España se encuentra, según el propio diagnóstico del supervisor, abandonando la primera condición, el margen de holgura se agota, sin haber llegado todavía, afortunadamente, a la segunda. Es precisamente en ese intervalo donde la calidad institucional de un país se pone a prueba: la capacidad de reformar antes de la crisis, cuando todavía existe margen para hacerlo de forma gradual y compensada, en lugar de después, cuando la reforma se impone desde fuera y sin margen de negociación social.

VI. Sociología del Estado de bienestar: legitimidad y contrato entre generaciones

Desde la sociología comparada, la tipología clásica de Gøsta Esping-Andersen permite situar el caso español dentro de un patrón reconocible: un régimen de bienestar de tradición mediterránea, caracterizado por una fuerte dependencia de las transferencias contributivas, pensiones, en particular y una provisión familiar relativamente intensa de los cuidados que en otros modelos asume directamente el Estado. Este diseño institucional tiene una consecuencia poco comentada en el debate puramente fiscal: hace que la legitimidad del sistema dependa en gran medida de la percepción de reciprocidad intergeneracional «yo cotizo ahora porque mis mayores cotizaron antes, y confío en que mis hijos cotizarán cuando yo sea mayor» más que de un cálculo actuarial individual. Cuando esa percepción de reciprocidad se debilita, ya sea por el deterioro de la ratio entre cotizantes y pensionistas, ya sea por la evidencia pública de que el sistema requiere inyecciones extraordinarias de financiación ajenas a las cotizaciones sociales, el riesgo no es solo actuarial sino de legitimidad política del propio contrato social.

Paul Pierson, en su análisis de la «nueva política» del Estado de bienestar, observó que los programas de gasto social maduros generan sus propias constituencies de defensa, lo que vuelve sus reformas estructuralmente distintas, y más difíciles, que su creación original. Aplicado al caso español, esto explica por qué el debate público tiende a polarizarse rápidamente entre quienes presentan cualquier ajuste como un «ataque al Estado del bienestar» y quienes lo presentan como una «inevitabilidad técnica», sin que ninguno de los dos marcos discursivos capture adecuadamente la naturaleza del problema: no se trata de desmantelar el modelo de bienestar español, sino de decidir, de forma explícita y mediante un procedimiento democrático suficientemente deliberativo, qué generación y qué grupo social asumirá el coste de su sostenibilidad en las próximas dos décadas.

VII. Justicia intergeneracional: los límites del principio del ahorro justo

John Rawls introdujo en su teoría de la justicia el llamado «principio del ahorro justo» (*just savings principle*) para abordar precisamente este tipo de dilema: cada generación tiene la obligación de transferir a la siguiente un conjunto de instituciones y de capital , físico, institucional y fiscal, que le permita, a su vez, sostener un esquema justo de cooperación social. Trasladado al debate fiscal español, este principio sugiere un criterio normativo claro, aunque difícil de operacionalizar: ni el inmovilismo que traslada toda la carga del envejecimiento a los trabajadores futuros mediante deuda creciente, ni un ajuste tan abrupto que comprometa el bienestar de los pensionistas actuales que ya organizaron sus expectativas vitales en torno al sistema vigente, son compatibles con una noción robusta de justicia entre generaciones.

La dificultad, como ha señalado la literatura crítica sobre la aplicación práctica de este principio, es que Rawls no ofrece una fórmula para determinar la tasa de ahorro intergeneracional óptima, sino únicamente el imperativo de que exista una deliberación pública genuina sobre ella. En el caso español, el déficit no es solo de recursos sino, antes que eso, de deliberación: el informe del Banco de España es revelador precisamente porque señala la ausencia de un marco explícito de financiación, no la ausencia de gasto. Dicho de otro modo, el problema normativo de fondo no es que España haya elegido mal entre impuestos, deuda y reforma del gasto, sino que todavía no ha completado, como comunidad política, el proceso deliberativo necesario para elegir conscientemente entre esas tres opciones y asumir sus costes de forma transparente.

VIII. Conclusión: previsión planificada o ajuste impuesto

El análisis precedente permite reformular la pregunta inicial. No se trata de si España necesitará un ajuste fiscal eso, como advierte el propio supervisor, es prácticamente inevitable dada la naturaleza estructural, y no coyuntural, de las presiones de gasto identificadas, sino de si ese ajuste se producirá mediante un procedimiento democrático deliberativo que distribuya sus costes de forma explícita y, en la medida de lo posible, justa entre generaciones y grupos sociales, o mediante la imposición externa de los mercados de deuda o de las instituciones europeas, en un momento en que el margen de negociación social ya se habrá agotado.

La paradoja institucional encarnada por la trayectoria de José Luis Escrivá no debe leerse como una anécdota biográfica, sino como un síntoma: el sistema político español ha sido más eficaz produciendo anuncios de sostenibilidad que produciendo sostenibilidad efectiva, porque los incentivos electorales premian sistemáticamente lo primero sobre lo segundo. Corregir esa asimetría no es un problema exclusivamente técnico de «mejores políticas públicas» sino institucional y, en última instancia, filosófico-político: exige fortalecer los mecanismos de compromiso creíble que permitan a una sociedad democrática comprometerse hoy con una distribución de cargas futuras que sus propios incentivos de corto plazo tienden, de otro modo, a eludir indefinidamente.

La historia económica, como recuerda la propia tradición que estudia las crisis de deuda soberana, enseña que los desequilibrios fiscales estructurales siempre se resuelven, tarde o temprano. La pregunta verdaderamente relevante y la que este ensayo ha querido situar en el centro del análisis no es técnica sino política: quién decide, cuándo decide y mediante qué grado de deliberación democrática se distribuye, finalmente, el coste de tres décadas de aplazamiento.