Albares y las subvenciones sin control, del control al capricho.

 

Albares y las subvenciones sin control, del control al capricho.

La apariencia de técnica normativa frente a una mutación material del régimen subvencional.

El artículo que se nos presenta en el Debate constituye una pieza para realizar un análisis jurídico y administrativo de gran rigor, que puede diseccionar con precisión quirúrgica la iniciativa impulsada por el ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, José Manuel Albares, consistente en la modificación del artículo 26 del Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global. Bajo la apariencia formal de una mera “clarificación” interpretativa, el autor identifica una auténtica mutación sustancial del régimen subvencional español. Su tesis central es clara y contundente: lo que se presenta como una mejora técnica encubre una flexibilización profunda del control del gasto público, con repercusiones constitucionales, procedimentales y de auditoría pública de primer orden.

La desnaturalización del principio de especialidad del gasto

El núcleo de la crítica radica en la introducción de un margen de variación de hasta el 25 % en la distribución presupuestaria de los gastos subvencionables. Esta medida, según el artículo, no es neutra: implica una flexibilización ex post del principio de especialidad del gasto, uno de los pilares del Derecho presupuestario y administrativo. Al permitir que, una vez concedida la subvención, el beneficiario pueda desplazar partidas presupuestarias dentro de ese umbral “debidamente justificado”, se reduce el control sobre la finalidad concreta de los fondos públicos y se desnaturaliza el acto administrativo de concesión, cuyo contenido esencial radica precisamente en la afectación específica de recursos a un objeto determinado.

Desde la perspectiva de la auditoría pública -ámbito desde el que parece escribirse el texto-, esta reforma altera el delicado equilibrio entre discrecionalidad administrativa y control del gasto. Ya no se trata de una mera interpretación auténtica del artículo 26, sino de una alteración material del régimen de ejecución y justificación. El riesgo es evidente: se abre la puerta a una gestión más adaptativa, pero también menos predecible y fiscalizable.

Retroactividad: quiebra de la seguridad jurídica

Uno de los aspectos más graves que destaca el artículo es la aplicación retroactiva de la norma. Invocando el artículo 9.3 de la Constitución Española, el autor recuerda que la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos y el principio de seguridad jurídica son pilares del ordenamiento. Aunque la modificación se califique formalmente como “favorable” para los beneficiarios, en la práctica modifica las reglas de control y fiscalización en expedientes ya en curso.

Esta retroactividad, lejos de resolver dudas interpretativas genuinas, parece diseñada para convalidar situaciones preexistentes y regularizar desviaciones presupuestarias previas. La consecuencia es una quiebra de la confianza legítima de los administrados y una dificultad añadida para la labor de fiscalización, ya que los criterios de elegibilidad y justificación dejan de ser estables. En el artículo se obserca y se puede deducir con acierto que alterar las reglas del juego una vez iniciado el procedimiento de gasto vulnera la doctrina constitucional consolidada (SSTC 126/1987, 182/1997, 112/2006).

Desviación del principio de concurrencia y riesgo de arbitrariedad

El texto distingue con claridad entre subvenciones en concurrencia competitiva (Título III del Real Decreto) y subvenciones directas, pero advierte de un efecto expansivo de facto de la flexibilización del 25 %. Al dejar en manos del órgano concedente la valoración de la “justificación” de la redistribución, se incrementa una discrecionalidad técnica no suficientemente reglada.

Desde el Derecho administrativo, esto puede derivar en desviación de poder y en un debilitamiento del principio de igualdad en el acceso a las subvenciones. Distintos beneficiarios podrían recibir tratamientos desiguales en fase de ejecución, lo que erosiona la concurrencia y genera riesgo de arbitrariedad. El autor identifica aquí un problema clásico de control de la discrecionalidad: cuando los límites normativos se difuminan, la Administración gana en adaptabilidad, pero pierde en garantía.

Deficiencias procedimentales: el dictamen revelador del Consejo de Estado

Uno de los méritos más notables del artículo es su análisis del procedimiento normativo seguido, que califica de defectuoso. El dictamen del Consejo de Estado es presentado como una impugnación técnica en sí misma. El órgano consultivo advierte del uso abusivo de la tramitación urgente -práctica reiterada que limita su capacidad de análisis y degrada la calidad normativa- y denuncia que la consulta pública previa se realizó cuando ya existía un texto redactado, vaciando de contenido el trámite participativo exigido por la Ley 39/2015.

La insuficiencia de la audiencia pública (solo tres alegaciones) no es anecdótica: puede reflejar falta de transparencia o un diseño procedimental que desincentiva la participación. En ambos casos, el resultado es una norma con déficit de legitimidad. Las circunstancias conectan estos defectos con el principio constitucional de buena administración y denuncia la transformación de mecanismos participativos en meros formalismos legitimadores.

Impacto estructural en el control financiero

Desde la óptica de la auditoría del sector público, la reforma introduce riesgos sistémicos:

1.    Pérdida de trazabilidad del gasto, al complicar el seguimiento de la ejecución presupuestaria y la verificación de objetivos.

2.    Incentivo perverso a la planificación deficiente: los beneficiarios pueden presentar presupuestos iniciales menos precisos y ajustarlos posteriormente.

3.    Facilitación de regularizaciones ex post de desviaciones que, en otro contexto, podrían dar lugar a reintegros.

Aquí se concluye con lucidez que la norma sigue un patrón reconocible: priorizar la gestión discrecional y adaptativa frente a los principios clásicos de legalidad, seguridad jurídica, control del gasto y transparencia.

Incoherencias constitucionales: el balance final

La última parte del análisis expresa con solvencia las incoherencias constitucionales. La modificación no es meramente interpretativa, sino materialmente innovadora, lo que contraviene la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 182/1997). La retroactividad afecta la confianza legítima de manera cualificada. Se debilita el principio de especialidad presupuestaria (STS de 20 de mayo de 2013) y se incrementa el riesgo de arbitrariedad (STC 73/1984).

En síntesis, el artículo denuncia una tensión resuelta en favor de la eficiencia administrativa, pero a costa de erosionar las garantías del Estado de Derecho.

Conclusión: una alerta necesaria para la gobernanza del gasto público

Este ensayo no solo resume, sino que valora positivamente la profundidad y el rigor del artículo analizado. Lejos de ser una diatriba ideológica, se trata de un ejercicio de control técnico y constitucional que pone el dedo en la llaga de un problema estructural: la tendencia creciente a flexibilizar el régimen subvencional en nombre de la “eficiencia”, muchas veces a costa de la responsabilidad y la seguridad jurídica.

En un contexto donde las subvenciones al desarrollo representan un volumen significativo de gasto público, la crítica aquí expuesta adquiere especial relevancia. La norma, presentada como clarificación, revela en realidad una mutación material del régimen que exige un debate público más amplio. Porque, como bien concluye el autor, el verdadero equilibrio no está en elegir entre eficiencia y garantías, sino en garantizar que la primera no se construya sobre la erosión sistemática de las segundas. Ha de advertirse, en definitiva, no solo analiza una reforma concreta: alerta sobre un modelo de gobernanza que, si no se corrige, puede terminar desnaturalizando los principios que justifican la existencia misma del control público del gasto.

 

Incoherencias Constitucionales

1. La modificación tiene carácter materialmente innovador, no meramente interpretativo.

Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 182/1997), no cabe encubrir bajo la apariencia de norma interpretativa una alteración sustancial del régimen jurídico aplicable. En este caso, la introducción de un margen del 25% altera el contenido esencial del régimen subvencional.

2. La retroactividad proyectada vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

El Tribunal Constitucional ha reiterado (SSTC 126/1987, 182/1997, 112/2006) que:

• La retroactividad impropia es admisible solo si respeta la confianza legítima.
• No puede utilizarse para alterar de forma imprevisible situaciones jurídicas en curso.

En el presente caso:

• Se modifican las condiciones de justificación del gasto una vez iniciados los expedimientos.
• Se afecta directamente a la previsibilidad del régimen de control.

Esto supone una afectación cualificada de la confianza legítima, incompatible con la doctrina constitucional.

3. La reforma debilita el principio de especialidad presupuestaria y el control del gasto público.

El Tribunal Supremo ha señalado (STS de 20 de mayo de 2013, rec. 4547/2010) que:

• La subvención queda vinculada a una finalidad concreta.
• La alteración de dicha finalidad exige justificación estricta y control reforzado.

La habilitación genérica del 25% introduce una flexibilización incompatible con el rigor exigido en la gestión de fondos públicos.

4. Se incrementa el riesgo de arbitrariedad administrativa.

La doctrina del Tribunal Constitucional (STC 73/1984) establece que:

• La discrecionalidad administrativa debe estar sujeta a límites normativos claros y controlables.
• La ausencia de criterios precisos puede derivar en arbitrariedad prohibida por el art. 9.3 CE.

La expresión “debidamente justificado” sin mayor concreción:

• No satisface los estándares de determinación exigidos.
• Amplía excesivamente el margen de decisión del órgano concedente.

5. El procedimiento de elaboración normativa presenta vicios sustanciales

El Tribunal Supremo (STS de 27 de noviembre de 2018, rec. 3781/2017) ha declarado que:

• La omisión o defectuosa realización de los trámites de participación puede determinar la nulidad de la disposición.
• La consulta pública previa no es un trámite formal, sino sustantivo.

En este caso:

• La consulta se realiza con un texto ya redactado.
• Se desnaturaliza su finalidad.

Esto configura un vicio procedimental relevante con potencial invalidante.