Por qué la Ley de Amnistía española puede chocar con el Derecho de la Unión Europea...¡Hola mamoncete¡

 

Por qué la Ley de Amnistía española puede chocar con el Derecho de la Unión Europea

Tesis. Frente a la tesis difundida por recientes noticias y por las conclusiones del Abogado General que sostienen que “la norma no choca con la normativa europea”, sostengo que existen fundamentos jurídicos sólidos -materiales y procesales- para sostener la incompatibilidad, al menos en determinados extremos de la Ley de Amnistía: (a) la extinción previa y automática de responsabilidades contables que puedan implicar intereses financieros de la Unión; (b) la exoneración de responsabilidades penales con afección a obligaciones europeas de lucha contra el fraude y la corrupción; y (c) las disposiciones procedimentales que impiden la tutela judicial efectiva de las partes interesadas. Estas objeciones combinan precedentes del TJUE, la obligación de proteger los intereses financieros de la Unión y principios constitucionales del Estado de derecho. (European Commission)

Marco jurídico aplicable y precedentes relevantes

Tres pilares del derecho de la Unión resultan clave:

1.    Artículo 325 TFUE: obliga a la UE y a los Estados miembros a combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión y a garantizar una protección efectiva. El TJUE ha interpretado este mandato de modo exigente en casos como Taricco, en los que la eficacia de la lucha contra fraude y la obligación de protección se antepusieron a normas procesales nacionales que impedían la efectiva represión del fraude. (Curia Europa)

2.   Principio de eficacia y primacía del derecho de la UE: las normas nacionales, incluso de carácter orgánico o constitucional, no pueden frustrar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en materias en las que éste impone obligaciones directas a los Estados miembros. La amnistía, si deja impunes conductas que contravengan obligaciones comunitarias, puede entrar en conflicto con ese principio.

3. Garantías de tutela judicial efectiva (art. 47 Carta de los Derechos Fundamentales): las medidas que exoneran responsabilidades de forma anticipada o que impiden la intervención de partes interesadas pueden vulnerar el derecho a un recurso efectivo y a la defensa.

Estos elementos configuran el telón de fondo que obliga a examinar si la amnistía produce una desprotección real de intereses comunitarios y derechos procesales de terceros. (Curia Europa)

La cuestión material: ¿afecta la amnistía a los intereses financieros de la UE?

Aunque el Abogado General ha estimado que, en los supuestos concretos planteados, no existe afectación de los intereses financieros de la Unión, esa conclusión no liquida la cuestión de derecho general. Existen, al menos, dos argumentos razonables en sentido contrario:

a) Afectación indirecta y riesgo sistemático. La noción de “afectación” no exige necesariamente una relación contractual directa con fondos de la UE: la desviación de recursos públicos a fines ilícitos, o la impunidad de conductas de malversación en contextos autonómicos, puede reducir la eficacia de controles y protecciones que garantizan la correcta gestión de fondos comunitarios (auditorías, mecanismos de rendición de cuentas, responsabilidad contable). El TJUE ha sido sensible a riesgos sistémicos que menoscaben la protección efectiva de los intereses financieros, siguiendo una interpretación teleológica del art. 325 TFUE. Si la amnistía elimina incentivos para investigar y sancionar desviaciones de fondos públicos, existe un riesgo apreciable para la eficacia de la protección comunitaria. (Curia Europa)

b) Precedente Taricco y límites a soluciones puramente formales. La jurisprudencia del TJUE muestra que no basta una apariencia formal de conformidad: si una norma nacional produce un efecto real de impunidad frente a conductas que la Unión ha exigido reprimir (p. ej. corrupción, fraude), el Tribunal puede declarar la incompatibilidad. Por tanto, la evaluación debe ser sustantiva y no meramente formal. (Curia Europa)

En suma: la pregunta no es sólo si en los expedientes ya instruidos hubo desembolso directo de fondos comunitarios, sino si la Ley crea un marco legal que, en términos generales, impide la protección efectiva de los intereses financieros de la Unión.

La cuestión penal-terrorismo: límites de la amnistía frente a obligaciones Europeas

La Directorio/Directivas europeas en materia de lucha contra el terrorismo y la protección de víctimas fijan estándares mínimos. Aunque el Abogado General admite que la amnistía puede ser compatible cuando no deja impunes violaciones “gravísimas” de DDHH, esa valoración es inductiva y exige pruebas estrictas sobre la naturaleza de los actos y su gravedad. No es suficiente una cláusula declarativa: la amnistía no debe convertir delitos conexos a actividades violentas o a vulneraciones graves (p. ej. atentados contra bienes jurídicos protegidos a nivel europeo) en impunes de forma automática. Además, la interpretación de “grave” no puede ser arbitraria ni política. Aquí caben dudas reales sobre si la Ley protege, en la práctica, los estándares mínimos de la UE.

Vicios procesales: tutela judicial efectiva y “autoamnistía”

El Abogado General ya detectó problemas procesales concretos: la posibilidad de exonerar responsabilidades sin oír a las partes interesadas y el plazo perentorio de dos meses para decidir la amnistía, que puede impedir medidas de instrucción necesarias. Tales dispositivos ponen en riesgo el artículo 47 de la Carta y la garantía de un juicio efectivo.

A ese defecto se suma el reproche político y moral que hizo la Comisión: la amnistía fue aprobada en un contexto de pacto político que la Comisión calificó -en sus observaciones- como extraordinariamente parecido a una “autoamnistía”, es decir, una norma adoptada por quienes tienen interés en obtener inmunidad. Esa circunstancia no es irrelevante para la valoración jurídico-constitucional: la apariencia de un propósito de interés general es exigible para legitimar limitaciones penales colectivas; cuando la motivación es un intercambio político que beneficia a actores concretos, la norma corre el riesgo de vulnerar el Estado de derecho. (The Objective)

Conclusión y propuesta de decisión judicial

Por todo lo anterior, cabe sostener que:

1.  El TJUE debería adoptar una verificación material y contextual, no meramente formal, de si la amnistía produce un efecto real de impunidad que contradiga el art. 325 TFUE y la obligación de luchar contra el fraude y la corrupción. Si ese efecto existe -aunque sea indirecto o estructural- la norma o sus preceptos concretos deben ser declarados incompatibles.

2. En materia procesal, las disposiciones que permitan la exoneración previa sin intervención de las partes afectadas o que fijen plazos que impidan una investigación eficaz vulneran la tutela judicial efectiva y, por ello, deben ser anuladas o interpretadas restrictivamente por el Tribunal.

3.    Respecto a los supuestos penalmente graves (terrorismo, vulneraciones graves de DDHH), la amnistía no puede aplicarse si deja impunes conductas que, por su naturaleza o efectos, contravienen obligaciones europeas mínimas; la carga probatoria debe recaer sobre la parte que invoca la amnistía.

En definitiva: la decisión del Abogado General -y la cobertura mediática que la presenta como clausura del debate- no agota la cuestión. Existen argumentos jurídicos fundados para que el TJUE, en sentencia, examine con atención la afectación material de los intereses financieros de la Unión, el efecto estructural de impunidad y las garantías procesales, y declare incompatibles, si procede, los preceptos que, en la práctica, deterioren la protección exigida por el Derecho de la Unión y la Carta de Derechos. (Curia Europa)