Autonomía no es soberanía....Amantes.

 

“Autonomía no es soberanía”

Introducción: un acuerdo que no es neutro

La reciente firma de un acuerdo entre el Gobierno de la Nación y la Generalitat de Cataluña para promover la participación de esta comunidad autónoma en la UNESCO bajo la fórmula de Miembro Asociado ha sido presentada como un avance natural en la proyección cultural y lingüística de la diversidad española. Sin embargo, bajo esa apariencia técnica y cooperativa se esconde una cuestión de calado jurídico mucho mayor: los límites constitucionales e internacionalistas de la acción exterior en un Estado compuesto.

No estamos ante un debate identitario ni cultural, sino ante un problema estrictamente jurídico: si un Estado constitucional puede fragmentar su representación internacional sin alterar los principios básicos de soberanía, unidad de acción exterior y lealtad institucional. La respuesta, desde el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional Público, es inequívoca: no sin coste jurídico, institucional y sistémico.

Este artículo no cuestiona la autonomía política de Cataluña ni su riqueza cultural, plenamente reconocidas y protegidas por el orden constitucional español. Lo que se examina es la idoneidad jurídica del instrumento elegido y las consecuencias que se derivan de utilizar una organización internacional del sistema ONU como espacio de reconfiguración interna del poder territorial.

 La UNESCO y su arquitectura jurídica: una organización de Estados

La UNESCO no es una ONG cultural ni una red informal de cooperación. Es una organización internacional especializada de las Naciones Unidas, creada en 1945, cuya Constitución define con precisión quiénes son sus sujetos y cómo se articula su funcionamiento.

El artículo II de la Constitución de la UNESCO distingue claramente entre:

1. Estados Miembros, únicos sujetos con plenitud de derechos, incluido el voto y la elegibilidad.
2. Miembros Asociados, categoría excepcional prevista para territorios que no asumen la responsabilidad de sus relaciones internacionales, siempre a solicitud del Estado del que dependen.

Esta distinción no es accidental ni meramente administrativa. Responde a un principio estructural del Derecho Internacional clásico y contemporáneo: la centralidad del Estado soberano como sujeto primario de la comunidad internacional.

El estatus de Miembro Asociado fue concebido históricamente para territorios no plenamente integrados en un Estado soberano, muchos de ellos antiguos territorios coloniales o dependientes con autonomía administrativa pero sin plena personalidad internacional. No fue diseñado para regiones constitucionalmente integradas, con representación estatal garantizada y con amplias competencias internas, como es el caso de las comunidades autónomas españolas.

Forzar esta figura para dar cabida a una comunidad autónoma plenamente integrada en un Estado democrático consolidado supone una reinterpretación extensiva y funcionalmente desviada del texto constitutivo de la UNESCO.

Representación internacional y simbolismo jurídico

Uno de los argumentos más repetidos para minimizar el alcance del acuerdo es que Cataluña carecerá de derecho de voto y, por tanto, no habrá afectación real a la soberanía estatal. Este razonamiento ignora un elemento esencial del Derecho Internacional: el valor jurídico del simbolismo institucional.

En el plano internacional, la representación no se define exclusivamente por el voto. Se define por:

• la presencia diferenciada,
• la capacidad de intervención propia,
• la identificación institucional separada,
• y la reiteración de actos de participación autónoma.

Un “asiento propio”, aunque sea sin voto, no es un gesto inocuo. Supone:

• reconocimiento funcional,
• visibilidad internacional,
• legitimación simbólica de una subjetividad diferenciada.

El Derecho Internacional está lleno de ejemplos en los que los símbolos preceden a los efectos jurídicos plenos. Negar esta realidad es desconocer la práctica internacional y la lógica gradual con la que se construyen las posiciones de poder y reconocimiento.

Acción exterior y Constitución: la unidad como principio

Desde la perspectiva interna, el problema es aún más claro. El artículo 149.1.3 de la Constitución Española atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. Esta competencia no se limita a la firma de tratados, sino que incluye:

• la representación exterior,
• la interlocución con organizaciones internacionales,
• la fijación de posiciones oficiales,
• y la imagen internacional del Estado.

El Tribunal Constitucional ha sido constante al afirmar que, incluso en Estados descentralizados, la acción exterior debe preservarse como una función unitaria, precisamente para evitar contradicciones, solapamientos y fragmentaciones que debiliten la posición internacional del Estado.

Las comunidades autónomas pueden ~y deben~ participar en la proyección exterior de sus competencias, pero siempre bajo la coordinación, dirección y representación última del Estado. El límite no es material, sino funcional: no pueden actuar como sujetos internacionales diferenciados.

Otorgar a una comunidad autónoma un asiento propio en una organización del sistema ONU, aunque se disfrace de cooperación cultural, desborda ese límite funcional y entra de lleno en el terreno de la representación internacional institucionalizada.

Cooperación cultural vs. representación internacional

Conviene insistir en una distinción fundamental que a menudo se diluye de forma interesada: no es lo mismo cooperación cultural que representación internacional.

La cooperación cultural:

• es legítima,
• es deseable,
• y está plenamente amparada por el orden constitucional.

La representación internacional:

• implica hablar en un foro intergubernamental,
• con estatus propio,
• en nombre de una colectividad política,
• dentro de una organización internacional formal.

La UNESCO pertenece a esta segunda categoría. No es un espacio informal de intercambio cultural, sino un organismo intergubernamental con procedimientos, estatutos, órganos deliberativos y efectos jurídicos indirectos.

Participar en ella con “voz propia” separada del Estado no es una simple extensión cultural, sino una forma de acción exterior diferenciada.

El argumento del precedente: un uso impropio del Derecho comparado

Otro argumento recurrente es la invocación de supuestos precedentes, como Quebec o las Islas Feroe. Desde un punto de vista jurídico riguroso, esta comparación es impropia.

El Derecho comparado no funciona por analogía superficial, sino por homología estructural. Y aquí las diferencias son sustanciales:

• Quebec no es Miembro Asociado de la UNESCO con personalidad propia. Su presencia se articula bajo delegación federal expresa, en un sistema constitucional distinto, y sin ruptura de la representación estatal.
• Las Islas Feroe son un territorio con un estatus histórico y constitucional singular, no plenamente integrado en el Estado danés en los mismos términos que una comunidad autónoma española.

Trasladar estos ejemplos al caso español sin atender a las diferencias estructurales equivale a un uso retórico del Derecho comparado, no a un análisis jurídico serio.

La desviación de la finalidad del estatus de Miembro Asociado

El núcleo del problema no es la existencia del estatus de Miembro Asociado, sino su utilización desviada. El Derecho Internacional, como cualquier sistema jurídico, se rige también por principios teleológicos: las instituciones deben usarse conforme a su finalidad.

El estatus de Miembro Asociado está pensado para:

• territorios sin plena integración estatal,
• que no disponen de representación internacional efectiva,
• y que requieren un cauce específico de participación.

Cataluña no se encuentra en ninguna de estas situaciones. Forma parte de un Estado plenamente representado en la UNESCO, cuya delegación incluye y protege los intereses culturales de todo su territorio.

Utilizar esta figura para fines de reequilibrio político interno supone una instrumentalización del Derecho Internacional que debilita la coherencia del sistema y sienta un precedente difícilmente controlable.

Duplicidad funcional y lealtad institucional

Existe, además, una dimensión administrativa y presupuestaria que no puede ignorarse. España contribuye a la UNESCO con una cuota significativa que cubre la representación de todo su territorio. La creación de una estructura paralela para una comunidad autónoma genera:

• duplicidad funcional,
• incremento de gasto,
• y confusión competencial.

El principio de lealtad institucional, inherente a todo Estado compuesto, exige que las distintas administraciones actúen de forma coordinada y no competitiva. La proyección exterior no puede convertirse en un espacio de competencia simbólica entre niveles de gobierno.

Un precedente de riesgo sistémico

Más allá del caso concreto, el acuerdo plantea un problema de alcance sistémico. Si se normaliza que regiones constitucionalmente integradas obtengan asientos propios en organismos internacionales, se abre la puerta a:

• la fragmentación de la representación estatal,
• la politización de organizaciones técnicas,
• y la erosión del principio de igualdad soberana entre Estados.

La UNESCO, ya tensionada por problemas de financiación y politización, no debería convertirse en un laboratorio de ingeniería territorial interna.

Política legítima, instrumentos discutibles

Conviene subrayarlo con claridad: las motivaciones políticas pueden ser legítimas. Un gobierno puede buscar estabilidad parlamentaria, reconocimiento cultural o soluciones dialogadas a conflictos territoriales. Lo que no es legítimo es forzar los instrumentos jurídicos más allá de sus límites naturales.

El Derecho no es una mera técnica al servicio de cualquier objetivo político. Es un sistema de garantías que impone límites, precisamente para evitar que las soluciones coyunturales generen problemas estructurales.

Conclusión: autonomía sí, representación internacional no

La autonomía se ejerce dentro del Estado; la representación internacional, solo desde él. Esta no es una consigna política, sino una regla básica del constitucionalismo contemporáneo y del Derecho Internacional.

El acuerdo que pretende otorgar a Cataluña un asiento propio en la UNESCO no fortalece la diversidad cultural ni mejora la eficacia de la organización. Introduce, en cambio, un elemento de ambigüedad jurídica que:

• debilita la unidad de acción exterior,
• desnaturaliza una figura internacional excepcional,
• y convierte un foro multilateral en escenario de política interna.

El problema no es Cataluña ni la UNESCO. El problema es la utilización de una organización internacional como instrumento de reordenación interna al margen de los principios constitucionales que garantizan la cohesión del Estado.

Cuando los símbolos internacionales se separan del Derecho que los sostiene, dejan de integrar y empiezan a fragmentar.

 Claves jurídicas para impugnar y revertir el convenio

Desde un enfoque estrictamente jurídico, el acuerdo es frágil:

·       Recurso de inconstitucionalidad

·       Por invasión de la competencia exclusiva del Estado.

·       Por quiebra de la unidad de acción exterior.

Impugnación contencioso-administrativa

·       El convenio es un acto administrativo, no un tratado.

·       Vulneración de la Ley de Acción Exterior del Estado.

Control del Tribunal de Cuentas

·       Duplicidad de gasto.

·       Falta de justificación de eficiencia pública.

Revocación política

La solicitud ante la UNESCO es reversible.

Basta una decisión del Consejo de Ministros.

Bloqueo internacional

·       Sin lobby activo del Estado, la admisión por dos tercios es inviable.

Epilogo: cuando la técnica jurídica se sacrifica al oportunismo político

El acuerdo entre el Gobierno socialista y la Generalitat no fortalece la diversidad cultural, ni mejora la eficacia de la UNESCO, ni amplía derechos reales. Lo que hace es:

·       Debilitar la posición internacional del Estado.

·       Confundir autonomía con soberanía.

·       Convertir una organización multilateral en escenario de política interna.

·       Crear un precedente jurídicamente insostenible.

Para cualquier jurista constitucional e internacionalista, la conclusión resultará clara:

“No estamos ante un avance del pluralismo, sino ante una erosión silenciosa del Estado constitucional mediante símbolos internacionales vaciados de legalidad.”